PPP推广过程中的挑战和对策研究
来源: 发布时间:2017-11-13 12:26:02 编辑:月月 字体:

  摘 要:党的十八届三中全会指出,要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系。2013年年末,财政部提出:推广PPP模式是适应国家治理现代化要求、适应市场起决定性作用要求、适应加快转变政府职能要求、适应建立现代财政制度要求和适应推动城镇化健康发展要求的一项重大改革举措。在过去一年多时间里,从中央到地方,各级政府都在积极学习、推广PPP的使用。本文以温州市洞头区为例,从其PPP模式推广的经验做法,分析PPP推广过程中存在的问题,如部门协调不畅、项目前期不充分、项目管理困难等,并针对原因提出解决的建议。

  关键词:PPP模式 政府与社会资本 合作项目推广

  一、洞头区PPP工作的经验做法

  洞头区作为海岛地区,人口规模小,财政收入少,刚性支出多,保障能力弱。为解决基础设施和公共服务资金不足的难题,引进社会资本先进的管理理念,2015年以来,洞头区政府积极抓住国家力推PPP模式带来的机遇,大力推广PPP模式,以不断拓宽社会资本投资渠道,促进投资主体多元化,并逐步建立健全工作机制,强化项目引领,规范实施运作,探索创新,取得了初步成效。

  (一)洞头区PPP项目的推进落实情况

  2015年是洞头区PPP模式推广的试点之年,主要推出了状元南片市政基础设施工程和城北污水处理厂两个PPP项目。其中总投资达16亿元的状元南片市政基础设施工程,通过整体“打包”形式于2015年12月14日成功签约落地,标志着洞头区首个PPP合作模式的成功实施。

  2016年,洞头区大力推广PPP模式,在政府与社会资本合作推进政府公共设施建设的道路上迈出了更加扎实的一步。2016年共推出了大小门环岛公路工程、新城二期河道景观及配套工程等10个PPP项目,总投资约162亿元。目前PPP工作进展顺利,今年预计将有5-6个项目签约落地。

  表1:洞头区2016年度PPP项目推介表

序号

项目名称

总投资(亿元)

实施机构

项目进度

1

大小门环岛公路工程

6.51

温州大小门岛投资开发有限公司

已完成竞争性磋商资格预审工作,即将开展竞争性磋商谈判

2

大门片区一体化建设工程

68.59

温州大小门岛投资开发有限公司

2017年实施

3

新城二期河道景观及配套工程

1.8

工务局

已完成竞争性磋商工作,即将签约

4

新城二期基础设施建设工程

12

工务局

2017年实施

5

南片交通基础设施提升工程

13.55

交通工程建设指挥部

已启动政府采购报名程序

6

污水处理工程

5.53

工务局

已完成竞争性磋商资格预审工作,即将开展竞争性磋商谈判

7

生态海洋工程

8.85

海洋与渔业局

调整为传统施工招标模式

8

海洋生态廊道工程

8

住建局

已完成竞争性磋商工作,即将签约

9

全域景区化提升工程

4.72

旅委

2017年实施

10

社会民生工程

3.87

卫生计生局

实施方案编制中

  (二)洞头区PPP模式推广的工作经验

  1.组建强大团队,完善体制机制。由区政府层面出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》,明确各环节流程,进一步理顺PPP项目合作机制。组建以区长为组长的PPP协调管理领导小组、以区分管领导为组长的具体PPP项目工作小组、区财政局内部PPP工作领导小组三大专业“团队”,以“群策群力、科学决策”的专业优势形成工作合力。同时,通过组织开展PPP专题学习培训、外出考察、部门讨论、课题撰写等多样化学习,有效提升团队的知识水平和业务能力,从而促进洞头区PPP工作的顺利运作。

  2.围绕城市定位,精心筛选项目。根据洞头区实际,立足洞头海洋海岛特色和撤县设区后在温州大都市的发展定位,精心选取条件较为成熟、投资规模较大的政府基础设施和公共服务建设项目。2015年向社会公布了洞头区首个PPP项目库,共17个PPP项目入库;今年又向社会推介了10个PPP项目。根据财政部关于每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%的规定,洞头区对PPP项目实行灵活包装,根据子项目实施的成熟程度划分为A、B类,其中A类为近期必须实施的子项目,B类为未来可能实施的子项目,B类项目未来成熟一个建一个,政府有权取消B类项目而社会资本不得提出异议。通过子项目A、B类的设置,有效解决了我区财政可承受能力不足的问题。目前,海洋生态廊道工程已成功入选财政部第三批示范项目,该项目是浙江省13个入选项目之一,也是温州市唯一一个入选项目;洞头区城北污水处理厂工程、状元南片市政基础设施工程、洞头区新城二期景观绿化工程、洞头区本岛海洋生态廊道整治修复工程、洞头区南片交通基础设施提升工程、洞头区大小门岛环岛公路工程、洞头区社会民生工程、洞头区大门片区一体化建设工程8个项目入选了浙江省财政厅PPP推荐项目。

  3.创新推介方式,突出主动选商。2016年1月28日,洞头区政府投资PPP项目推介会成功举办,为洞头区2016年及“十三五”政府投资重大项目“海选”资本合伙人,这也是温州市首次PPP项目推介会。为确保项目顺利运作,洞头区主动出击邀请企业代表参会,将被动等待社会投资人转为主动选择合作伙伴,提高选商成功率。经《温州日报》和洞头新闻网等多家媒体报道,推介会共吸引来自全国各地60多家国内知名企业、上市公司、金融机构参加并提交合作意向表,大大激发了社会投资活力,掀起了洞头区PPP项目合作热潮。

  4.科学规范运作,加速项目落地。一是严格按照财政部《操作指南》的程序与步骤开展工作,同时同步抓紧做好项目开工的前期工作和政策处理。二是采用1+N的模式编制实施方案,即实施机构+社会资本+金融机构+所在乡镇街道,让社会资本深度参与到项目的实施方案编制过程中,从而更加具体地了解社会资本的响应程度。同时,根据PPP项目任务分配方案明确各单位任务和推进时间,确保PPP项目工作顺利完成。三是充分考虑PPP项目合作期限长等因素,为避免未来出现纠纷的风险,邀请律师事务所、会计师事务所等专业“第三方社会智囊机构”,对每个项目进行全面审查并出具审查意见书,确保洞头区所有项目合法、合规,最终实现政府和投资人的“双赢”目标。

  二、PPP推广过程中存在的问题

  (一)PPP工作跨部门协调不畅、专业人才缺乏

  虽然洞头区成立了PPP领导小组,并将办公室设在了区财政局,但是PPP项目监管涉及多个部门及很多环节,是一个完整的链条,比如发改部门负责立项和建设,财政部门负责建设前期的资金筹集、后续利益补偿,住建、水利等行业部门负责项目的后期监管维护。目前,洞头区在PPP项目推进过程中发现,有的项目实施机构工作不主动,有些部门认为项目采用PPP模式来运作,这个项目就应该由财政部门完全负责了,实际上主要的工作还要由项目实施机构去做,按照财政部PPP项目操作指南的有关规定,项目的实施机构负责项目准备、采购、监管、移交等工作,财政部门只是指导项目实施机构如何按PPP的要求来实施项目。

  同时,专业人才的缺乏也是影响PPP模式推广受限的重要原因。PPP项目工作对财政部门而言是一项全新的工作,专业性极强,尤其是政策制定、项目评估、政府补贴核定、绩效评价等工作必须是具备专业知识的人员才能胜任,绝非一般工作人员能够处理。

  (二)PPP项目前期论证不充分,项目公益性较强

  财政部76号文件明确“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目,具有价格调整机制相对灵活、市场化相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。”这说明并不是所有的政府投资项目都适合采用PPP模式。目前在洞头区向外推介的PPP项目中,主要还是以不收费的市政道路、城市绿化、房建类公益性项目为主,真正具有使用者付费的只有污水处理厂等极少数项目。

  (三)新建项目为主,存量项目认可度低

  财政部、省财政厅相关文件都强调PPP项目应优先推介存量项目,化解政府债务风险。但在PPP项目实际推介过程中,社会投资人对存量项目兴趣不大,比如状元南片市政基础设施建设工程新增投资16亿元,之前已投入约5亿元,但在招商推介中,社会投资人对存量部分纳入招商投资额度意见较多;2016年推介的10大PPP项目中,社会投资人在项目对接时一般都要求存量项目占比最高不超过10%;洞头区名胜景点望海楼也是一个典型的存量经营项目,但推介情况并不理想。

  (四)项目合同有待细化,项目管理困难

  为吸引社会投资人的广泛关注,洞头区主要采用片区开发或同类别项目打包的方式做大投资规模,通过投资施工一体化模式确定社会投资人。在该模式下, PPP项目合同细化还有待进一步提高。同时,由于项目公司和施工单位是利益共同体,造成管理角色不清,实施机构管理甚至于比传统模式难度还大,无法体现项目公司作为建设单位的作用。

  (五)社会资本对PPP项目顾虑重重,追求快速利益

  由于PPP项目周期长,存在众多不确定性因素,使得社会资本心存戒备。对于社会资本而言,他们对PPP项目的担心主要在于有些地方政府部门契约精神匮乏,导致企业面临政策随意性风险。在社会资本与政府的博弈中,社会资本往往相对弱势,如果地方政府操作不到位或者履约的自觉性不好,企业的合法权益就往往难以保障。而PPP模式的基本特征和运作要求,也强调社会资本要具备较强的专业管理能力和融资实力。优质的社会资本参与政府投资项目营运合作,能有效地降低地方政府财政负担,弥补地方政府专业营运能力缺陷,促进资源优化配置。但从洞头区实际的洽谈情况来看,大部分社会资本对PPP的认识有差距,不是嫌项目的营运期过长,就是认为存量项目不是他们理想的项目,只愿做建设投资,不愿做运营,只想做一些短平快的BT类项目。

  三、加快推进PPP项目推广落地的建议

  (一)转变政府职能,加强人才队伍建设

  一是政府要改变自身定位,由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者,并严格遵守契约精神。政府要把更多的注意力放到指定战略规划上,放到公共服务价格、质量的监督上。政府要切实履行应有的管理职责,真正实现政府职能转变。二是明确政府各部门在PPP推广过程中的职责分工和审批管理流程,由区财政局牵头,各部门配合做好PPP总体规划、政策指导、项目审批和监管等工作,加强部门间的协调配合。三是加大PPP项目专业人才培训力度,广泛开展PPP专业培训宣传,提高专业水平。同时可启动人才引进政策,围绕把握PPP模式运用中的几个关键环节引进人才。

  (二)创新理念,探索多元化的PPP模式

  目前,在PPP模式推广过程中,由于市场接受程度问题,当前温州地区乃至全国的PPP项目基本采用投资施工一体化,要求投资人即具备融资能力又要具备施工能力,造成当前PPP项目市场投资人基本上以施工方为主,市场上的纯社会投资人若要参与竞争必须和施工方组成联合体参与。随着PPP项目市场化程度越来越高,PPP项目融资环境也将不断改善,洞头区结合自身工作经验,通过对未来形势和政策研判,探索纯投资模式的PPP合作项目——洞头区社会民生工程PPP项目。由社会资本和实施机构联合组建项目公司负责融资和建设管理,设计、施工等实施单位按照规定公开招标。在目前情况下,与投资施工一体化模式相比,纯投资模式总体成本相对较低,便于进度推进,体现业主职责,项目更具可行性。可以有效吸引有实力的社会融资机构参与。

  (三)想方设法,有效推进存量项目实施PPP模式

  目前洞头区向社会推介的PPP项目中,存量项目主要和新建项目一起打包整合,但存量项目占比一般不超过项目总投资的10%。而对于部分真正的存量项目,应多方式考虑PPP模式的渠道。一是通过出售、租赁、运营和维护合同等形式与社会资本合作,继续推进存量项目运用PPP模式。二是在社会资本的选择上加大有营运业绩的打分比例,同时协助社会资本解决融资方面的困难,政府可利用产业基金给予一定的扶持。

  (四)创新PPP项目包装,扎实项目前期

  未来在PPP项目包装上,对于没有现金流的公益性项目,通过将相关的资源捆绑进项目中,例如将周边土地的开发经营纳入其中,来增加项目自有的现金流能力。由于PPP项目涉及面广、投资额大、合作周期长,扎实开展大量、细致的评估论证等前期准备工作至关重要。在PPP项目识别阶段,要严格按照相关的法律法规做好一方案两评估工作。只有通过物有所值评估和财政可承受能力论证的才能确认为PPP项目。同时要同步做好项目的前期审批和政策处理工作,确保在项目签约落地后能够顺利建设施工。

  (五)完善PPP合同制,促进项目管理

  一是在推进PPP项目的过程中,财政部门应会同行业主管部门做好合同审核工作,确保合同内容真实反映各方意愿,为PPP项目的顺利实施和全生命周期管理提供合法有效的合同依据。二是在合同管理全过程中,充分借助法律、投资、财务、保险等专业机构的力量,提升PPP项目合同的规范性和操作性,充分识别、合理防控项目风险。三是政府和社会投资人要认真恪守合同约定,妥善履行合同义务。

  (六)构建公平有效的利益、风险分担机制,实现多赢

  成功的PPP是一种政府、企业、社会多方共赢的模式,这需要根据项目具体情况,在政府和社会资本之间建立起公平、有效的利益和风险分担机制,并确保该机制的有效运作,这是确保PPP项目实现“多赢”的前提和基础。PPP模式下,还必须科学合理地制定收益分配规则,均衡各方利益。当社会资本从PPP项目获得利润较低时,政府要通过建立公共成品服务价格机制、价格补贴政策、金融税收优惠等弥补市场机制的不足以保证项目持续运营,保证投资方获得赢得的投资回报,当社会资本从PPP项目获得超高利润时,政府应根据合同进行调价、维护公共利益。

  温州市洞头区财政局课题组

  课题组组长:吕东辉

  成员:邱芬芬、林高承、沈境(执笔)

  课题联系人:沈境,联系方式:13777760585